Province-Città Metropolitane

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Province d'Italia

Le Province d'Italia sono enti locali territoriali con aree di competenza comprensive di più Comuni e inferiori per estensione ai territori regionali. La disciplina delle province è contenuta nel titolo V della parte II della Costituzione (artt. 114 ss.) e in fonti primarie e secondarie che attuano il disposto costituzionale. Le Province italiane sono 110 e, a eccezione delle province autonome di Trento e Bolzano, fanno parte dell'Unione delle Province d'Italia (Upi).


Funzioni

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Le Province sono enti territoriali giuridicamente "necessari", in quanto espressamente previste in Costituzione: nell’interpretazione fornita dalla dottrina prevalente, tutto il territorio italiano deve essere suddiviso in Province e non vi può essere zona che non appartenga ad una Provincia. Inoltre, ai sensi dell'art. 114 Cost., riformato nel 2001 insieme con il Titolo V della Legge Fondamentale, esse sono divenuti enti costitutivi della Repubblica, al pari dei Comuni, delle Regioni e delle Città metropolitane.

La Costituzione non qualifica espressamente le funzioni (comunque non legislative) attribuite a tale istituzione, poiché il compito di indicarle è invece lasciato in modo integrale al legislatore ordinario: ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. p), Cost., lo Stato detta con legge la disciplina elettorale, nonché in materia di “organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane. Secondo la Costituzione, inoltre, le Regioni possono delegare funzioni alle Province, come infatti hanno largamente fatto.

Il Parlamento ha quindi la facoltà di modulare con ampia discrezionalità il ruolo delle Province nell’assetto istituzionale complessivo. L’unico vincolo esplicito è costituito dal dettato dell’art. 118 Cost., secondo cui “le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

Come negli altri principali paesi europei (Germania, Francia, Gran Bretagna, Spagna ecc.) tale livello amministrativo garantisce economie di scala in quelle funzioni di area vasta che costerebbero troppo se gestite dai Comuni e che snaturerebbero le Regioni (tant'è vero che molte funzioni sono state delegate alle Province dalle stesse Regioni). Questo è certamente vero per esempio in Lombardia (1.500 comuni, 12 province, 10 milioni di abitanti) mentre ha meno senso in tante regioni più piccole di molte province. Attualmente Province e Città metropolitane si occupano di mobilità extraurbana (trasporto pubblico locale, costruzione e manutenzione delle strade), ambiente e urbanistica di larga scala (pianificazione territoriale, smaltimento rifiuti, ciclo integrato dell'acqua, cave, acque interne, autorizzazioni idriche), costruzione e manutenzione delle scuole superiori (compreso il riscaldamento degli edifici), formazione professionale, orientamento, politiche attive del lavoro e collocamento.

Mentre secondo alcuni le Province sarebbero un'anomalia dovuta alla storia, che il costituente ereditò addirittura da situazioni preunitarie, secondo altri il livello politico-amministrativo "anomalo" nella nostra realtà sarebbero le regioni. Non avviate di fatto fino al 1970, queste ultime hanno cambiato pelle con la modifica costituzionale del 2001, che sarà a breve di nuovo stravolta.

Costi

Le Province hanno comportato un costo crescente per i contribuenti che è aumentato con il moltiplicarsi degli enti provinciali.

Nel 1991 erano presenti 95 amministrazioni provinciali; la soglia delle 100 Province è stata superata nell’anno 1992, mentre nel 2005 il numero è giunto a 107.

Divenne un caso, nel 2005 in Sardegna, l’istituzione contemporanea di quattro nuove Province, tra le quali la Provincia di Carbonia Iglesias. La Provincia di Carbonia Iglesias insiste su un territorio, composto da soli ventitré Comuni, che, in precedenza, era interamente parte della Provincia di Cagliari: poiché la nuova Provincia nasceva dalla “separazione” dalla Provincia di Cagliari di un piccolo gruppo di Comuni, era attesa una riduzione delle spese per la Provincia di Cagliari. Esaminando i dati finanziari inerenti il periodo tra il 2005 (anno dell’istituzione di Carbonia Iglesias) e il 2007 (primo anno di effettiva attività di Carbonia Iglesias), emerge, al contrario, che le spese della Provincia di Cagliari sono incrementate dai 133,2 milioni di euro del 2005 ai 171,1 milioni di euro del 2007 (+ 28 %) risultando uno degli esempi più evidenti di come alla moltiplicazione delle Province è corrisposta la moltiplicazione dei costi.

Si assistette così all'aumento, su base nazionale, dei costi complessivi delle Province: se si considera soltanto il periodo tra il 2000 e il 2005, infatti, le spese delle Province sono passate da circa 10 miliardi di euro a 16,5 miliardi di euro: + 65%. C'è però da considerare che in tale periodo le leggi cd. Bassanini hanno trasferito, anche tramite le Regioni, importanti funzioni alle stesse Province: basti pensare alle strade precedentemente gestite dall'Anas, divenute quasi tutte provinciali, la formazione professionale e il trasporto pubblico locale. Una importante voce di spesa corrente delle Province è rappresentato dal riscaldamento e dalla manutenzione delle scuole superiori.

Oggi il personale politico di Province e Città metropolitane non percepisce alcun compenso. Prima della legge Delrio, che peraltro ha anche abolito le giunte, i consiglieri percepivano un gettone di presenza (variabile dai 30 ai 100 euro a seconda delle dimensioni demografiche) per commissioni e consigli con un tetto di spesa mensile fissato per legge a un quinto del compenso del presidente. Questi ultimi percepivano un compenso mensile lordo tra i 4.000 e i 7.000 euro a seconda delle dimensioni demografiche, mentre gli assessori il 45% di queste cifre. In media, i costi politici per Provincia superavano il milione e centomila euro, e, in totale, l’intera classe politica provinciale italiana costava più di 115 milioni di euro. Comunque meno di due euro a cittadino l'anno.

Costi-opportunità

I risparmi di breve termine realizzabili con la soppressione delle Province derivano principalmente dal venir meno di una parte rilevante delle spese di amministrazione e controllo, oltre che dalle economie di scala ricavabili dallo spostamento di alcune funzioni al livello regionale e dal ripensamento sull’utilità di alcune delle funzioni oggi esercitate dalle Province; nel lungo termine, invece, i risparmi sono riconducibili alla mancata sostituzione del personale una volta giunto in pensione.

Secondo uno studio dell'Istituto Bruno Leoni il risparmio complessivo dall'eliminazione delle province avrebbe potuto recare alla casse pubbliche un risparmio per due miliardi di euro circa: dalle economie di scala ottenibili circa un miliardo, dall'accorpamento delle funzioni una diminuzione delle spese fino al 10 per cento del totale. [1]. Tali studi, e molti dei numeri forniti dal Bruno Leoni, sono stati però confutati da uno studio della Università Bocconi, commissionato dall'Unione delle Province d'Italia (http://www.upinet.it/3734/istituzioni_e_riforme/certetbocconi).

Tra il 2009 e il 2011 i trasferimenti da parte degli altri livelli di governo hanno comportato una riduzione delle spese complessive del 19 per cento (2008 - 2011) che ha quindi ridotto i benefici attesi dall'eliminazione. Tuttavia, è importante rilevare come le spese correnti siano state diminuite in misura marginale, pari al 5 per cento e quindi il taglio dei trasferimenti si è tradotto in un abbattimento degli investimenti: le spese in conto capitale si sono ridotte del 50% passando da 3,3 miliardi di euro a circa 1,6 miliardi di euro. E' questo il più forte argomento contro la tesi secondo cui, eliminando le Province, verrebbero danneggiati i servizi pubblici. Gli abolizionisti invitano infatti ad osservare che si è verificato esattamente il contrario, ovvero che è stato proprio il mantenimento delle Province, sotto i più rigorosi vincoli alla spesa pubblica, a impedire l’utilizzo dei fondi negli ambiti più necessari.

Percorso di abolizione: l'istituzione delle Città Metropolitane

Le proposte di abolizione delle Province sono state molteplici già dal 1970 ma nessuna si è mai concretizzata. I decreti del Governo Monti (Salva Italia) tendenti a ridurne il numero, accorpandole, e le funzioni, sono state dichiarate incostituzionali dalla Consulta nel luglio 2013. Contrariamente a quanto a volte si sente dire, neppure la vigente legge “Delrio”, dal nome del Ministro che la propose, contiene alcuna norma in questo senso. Le uniche due vere novità, con l'introduzione di questa legge (n.56/2014), riguardano l'elezione degli organi (che sono diventati di secondo livello) e la trasformazione delle dieci principali Province in Città metropolitane. Si tratta comunque al momento di una modifica poco più che nominalistica. Le Città metropolitane, infatti, secondo la legge Delrio mantengono il territorio, il patrimonio e il personale delle corrispondenti vecchie province, e di fatto nessuna delle loro funzioni e competenze è stata trasferita ai comuni da questa legge.

Unica "concessione" alla diffusa aspettativa di eliminazione delle Province nella legge Delrio consiste nel leggere a più riprese (già dal comma 5) che si è "in attesa della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione e delle relative norme di attuazione". Va infatti ricordato che la possibilità di creare Città metropolitane è entrata nel nostro ordinamento con la legge 142 del 1990, che peraltro istituiva nuove province (es. Lodi che si staccava da Milano), così come il loro approdo nel testo costituzionale è avvenuto con la modifica del titolo V approvata nel 2001. Quella stessa modifica ha rafforzato il rango costituzionale delle province, rendendole "elementi costitutivi dello Stato" (art.114), da cui l'impossibilità di abolirle con legge ordinaria, così come la norma del decreto Salva Italia che imponeva il ritiro delle deleghe regionali alle province era (e sarebbe ancora oggi) in contrasto con l'art. 118 della vigente Costituzione.

Un'ulteriore criticità riscontrata dall'esecutivo ha riguardato la necessità di ridisegnare quelle Amministrazioni che furono pensate secondo la stessa logica delle Province, come le Prefetture, che andrebbero riaccorpate come previsto anche dalla riforma Monti, in seguito bocciata dalla Consulta [2] e come chiesto dal Rapporto Giarda [3] Con un taglio delle Prefetture e la loro riorganizzazione territoriale, i risparmi aggiuntivi derivanti dall’eliminazione del livello provinciale di governo è stimato che potrebbero aumentare in modo significativo fino a raddoppiare.

Al contempo si delinea un rischio riguardante l'evoluzione delle Città metropolitane.

Le Città metropolitane sono state infatti individuate sia dal Parlamento italiano che dalle Regioni a statuto speciale attraverso un metodo di scelta risultato prevalentemente connesso a criteri politici piuttosto che da obiettivi di efficienza.

Uno dei casi che ha destato dubbi proprio riguardanti l'efficienza dell'assetto delle Città metropolitane è stata l'istituzione con la legge delega 42 del 2009 di Reggio Calabria come Città Metropolitana. Il criterio di scelta non è infatti corrisposto né alla grandezza del territorio provinciale, né al numero degli abitanti, né ancora al numero di Comuni presenti (i tre criteri già utilizzati per “salvare” le Province dagli accorpamenti). Oggi le Città metropolitane individuate sono 15. Il Parlamento ne ha decretate 10 (oltre a Reggio Calabria, Bari, Bologna, Firenze, Genova, Milano, Napoli, Torino, Roma e Venezia), le Regioni a statuto speciale 5 (Cagliari, Catania, Messina, Palermo e Trieste).

I criteri dimensionali o efficientistici però sono stati ignorati in almeno un altro caso lampante come quello di Messina, inoltre proprio nella sola Sicilia si concentra il 20 per cento della totalità delle Città metropolitane.

Sussiste quindi il rischio che la riforma di ridimensionamento delle Province perseguita dall'esecutivo non sia altresì garante, tramite limiti ben definiti, che la tendenza inaugurata con l'istituzione delle Città Metropolitane di Reggio Calabria e Messina non riguardi sempre più territori con il risultato che i risparmi provenienti dal ridimensionamento delle Province vengano vanificati con l'aumento dei costi connessi alle Città metropolitane.

Legge Delrio

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In vigore dall'8 aprile 2014 la legge Delrio (Legge n.56 del 7 aprile 2014 “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni”), si legge nel comunicato governativo, "ridisegna confini e competenze dell'amministrazione locale" [4].


In attesa della riforma del titolo V della Costituzione, le province diventano "enti territoriali di area vasta", con il presidente della provincia eletto dai sindaci e dai consiglieri dei comuni della provincia. Permangono due livelli amministrativi territoriali a elezione diretta: Regioni e Comuni. Già alle elezioni amministrative del 25 maggio 2014 non c'è stato il voto per le province, e non sono stati eletti i previsti 86 presidenti, 700 assessori, 2.700 consiglieri; il risparmio iniziale derivante dall'applicazione della legge è stimato in 110 milioni di euro.

La legge Delrio prevede la gratuità degli incarichi di: presidente della provincia, consigliere, componente dell'assemblea dei sindaci, sindaco metropolitano, consigliere metropolitano, componente della conferenza metropolitana. La gratuità decorrerà dalla data di insediamento degli organi delle Città metropolitane e delle Province.

Dal 1º gennaio 2015, terminata la fase attuativa, vengono istituite le Città metropolitane guidate dai sindaci dei territori, "con enti snelli per l’area vasta provinciale, senza personale politico appositamente eletto e retribuito, con incremento di unioni e fusioni dei Comuni, piani di ristrutturazione e dismissione degli enti e delle aziende non più funzionali".

Il 14 maggio si è insediato, presso il Dipartimento per gli Affari regionali della Presidenza del Consiglio, il "tavolo del confronto istituzionale tra Governo, Regioni, Province e Comuni.", coinvolti nel processo di attuazione della Legge, recentemente modificata in alcuni punti dal decreto- legge 24 aprile 2014 n.66 e dal decreto-legge 24 giugno 2014 n.90.

Le Città metropolitane sono: Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria, più Roma Capitale con disciplina speciale. Per Reggio Calabria sarà necessario aspettare la scadenza degli organi provinciali nel 2016.

Le città metropolitane hanno come finalità istituzionali generali: - cura dello sviluppo strategico del territorio metropolitano;

- promozione e gestione integrata dei servizi, delle infrastrutture e delle reti di comunicazione di interesse della città metropolitana;

- cura delle relazioni istituzionali afferenti al proprio livello, ivi comprese quelle con le città e le aree metropolitane europee.

Il territorio della città metropolitana coincide con quello della provincia omonima; dal 1º gennaio 2015 le città metropolitane subentrano alle province omonime. Gli organi delle città metropolitane sono il sindaco, il consiglio, la conferenza. Il sindaco metropolitano è di diritto il sindaco del comune capoluogo.


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Iter di attuazione

L’iter di attuazione della legge Delrio ha avuto un passaggio importante nella giornata di giovedì 11 settembre 2014, quando la Conferenza Unificata ha approvato l’Accordo tra Stato e Regioni previsto dalla legge Delrio per l’individuazione delle funzioni non fondamentali oggetto del riordino.

L'intesa è stata raggiunta anche sul decreto che stabilisce i criteri generali per l’individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative per l’esercizio di tutte le funzioni delle vecchie province, comprese quelle fondamentali già assegnate dalla legge Delrio ai nuovi enti di area vasta o alle città metropolitane.

“Oggi abbiamo raggiunto un accordo fondamentale. La legge Delrio è una realtà, può partire il processo di attuazione ed insieme ai territori andremo avanti passo dopo passo”, ha detto il Ministro per gli Affari regionali e le autonomie Maria Carmela Lanzetta al termine della Conferenza Unificata. ”Non bisogna avere timore dei cambiamenti, le esigenze sono modificate e le trasformazioni vengono dettate dagli stessi territori. La legge inoltre è stata ispirata ‘dal basso’ e concede ampi margini di libertà ai territori. Di certo i servizi esercitati fino ad oggi dalle Province saranno assicurati”, ha concluso il Ministro.

Ha espresso la propria soddisfazione anche l’Associazione dei Comuni, il cui Presidente Fassino ha richiamato l’attenzione sull’urgenza di “individuare e quantificare le risorse necessarie a far decollare nel migliore dei modi le Città metropolitane. Anche su questo tema cruciale – ha dettoFassino - l’Anci ha proposte da avanzare ed è pronta a portarle al tavolo di confronto”.

L’Accordo Stato-Regioni sull’individuazione delle funzioni fondamentali delle province Tra i criteri generali individuati dall’Accordo, si legge nella nota pubblicata sul sito del Ministero per gli affari regionali, viene ribadito il rispetto dello spirito e dell’impianto della riforma, delineando il ruolo degli enti di area vasta non più come espressione diretta degli elettori, ma in una visione più razionale e condivisa di governo del territorio.

In particolare, accordo e decreto prevedono la ricognizione e il riordino delle funzioni di competenza statale e regionale svolte finora dalle province. Quanto alle funzioni di competenza statale, al termine di una fase di ricognizione che ha coinvolto tutti i Ministeri, ne sono state individuate alcune in materia di minoranze linguistiche. Per quanto riguarda invece le funzioni di competenza regionale, l’Accordo detta le procedure e i tempi per ricognizione e riordino: entro il 31 dicembre 2014 le regioni sono tenute ad adottare le iniziative legislative di loro competenza per realizzare tale redistribuzione.

Il riordino comporterà delle conseguenze anche per i dipendenti delle strutture coinvolte. Ogni spostamento dei lavoratori sarà collegato a un accordo raggiunto con le organizzazioni sindacali e, contestualmente, al riconoscimento del trattamento fondamentale e accessorio, così come previsto dai contratti attualmente in vigore che non saranno ritoccati anche nei termini temporali.

Con l’obiettivo di assicurare, nel rispetto dell’autonomia regionale, l’uniformità del processo di riordino, l’Accordo ha istituito un Osservatorio nazionale (presieduto dal Ministro per gli affari regionali cui partecipano anche altri ministeri, Regioni, Anci e UPI) con il compito di coordinare l’attività e monitorare l’attuazione del processo. In ogni regione verrà costituito un Osservatorio regionale per la ricognizione delle funzioni e la loro successiva assegnazione, anche se con inevitabili costi burocratici non in linea con lo scopo generale del provvedimento.


Proseguono i casi di spreco

Un'inchiesta de L'Espresso pubblicata il 5 marzo 2015 rivela come nonostante la riforma Delrio le province, seppur formalmente abolite, continuino a gravare sulle casse pubbliche con sprechi e debiti.

In Brianza, mentre al Palazzo di Giustizia mancano dipendenti e i magistrati ricevono testimoni e avvocati anche nei sottoscala, a ottobre 2014 è stata inaugurata la nuova sede della Provincia di Monza, costata 24 milioni di euro, ma i cui locali sono in gran parte vuoti.


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In Molise, a Isernia, la seconda provincia con meno abitanti d'Italia, si contano oltre due milioni e mezzo di debiti fuori bilancio.

A Napoli i dipendenti della base operativa sono stati ripresi mentre dormono in ufficio, mentre la struttura provinciale che dovrebbe ospitare i senzatetto, è sommersa dalla spazzatura.

A Pompei la polizia provinciale possiede uno yacht, ma nessun monitoraggio viene eseguito presso il parco del Vesuvio, anche in questo caso sempre più invaso dai rifiuti.

Nella Provincia di Roma, diventata Città Metropolitana, gli ex presidenti, Gasbarra e Zingaretti, hanno lasciato "in eredità" ai cittadini una spesa di 263 milioni di euro per il progetto della nuova sede unificata, la Torre Parnasi, realizzato quando era già imminente l'abolizione degli enti locali.


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Nel 2012 in Sardegna sono state abolite le quattro province più piccole d'Italia, ma continuano a produrre spese contabilizzate sotto la voce "ex Province".

In Calabria a Vibo Valentia la Provincia ha dichiarato il dissesto e i dipendenti che non hanno più retribuzione da 5 mesi, mentre Reggio Calabria, promossa Città Metropolitana, nonostante le dimensioni ha invece debiti di grande portata (gli abitanti per capoluogo sono 180mila mentre, per Città Metropolitana 550mila).

In Sicilia la Corte dei Conti ha reso noto il caso dell'ex Provincia di Catania e dell'assemblea regionale (http://www.wikispesa.it/File:Siciliapolitica.png).

Intanto, il 31 marzo 2015, le Province devono presentare l'elenco del personale in esubero: si tratta di 20mila sui 54.242 dipendenti provinciali assunti in Italia, di cui oltre 51mila a tempo indeterminato e 1.200 dirigenti.


Fonti

brunoleonimedia.it/public/BP/IBL_BP_129-Province.pdf

brunoleonimedia.servingfreedom.net/Focus/IBL_Focus_170_Giuricin.pdf

brunoleoni.it/nextpage.aspx?ID=7379&level1=2166&codice=9

brunoleonimedia.it/public/BP/IBL_BP_67_Province.pdf

brunoleonimedia.it/public/Focus/IBL_Focus_187_Giuricin.pdf

www.upinet.it/

www.ilsole24ore.com/art/notizie/2013-07-03/province-stop-consulta

www.camera.it/temiap/Revisione_spesa

http://www.comuni.it/2014/09/legge-delrio-via-libera-decreto-attuativo/

http://espresso.repubblica.it/inchieste/2015/03/05/news/province-abolite-in-realta-lo-spreco-continua-strutture-fatiscenti-e-dipendenti-che-dormono-1.202398

http://espresso.repubblica.it/foto/2015/03/04/galleria/province-di-sprechi-e-abbandono-la-fotoinchiesta-1.202304 - 1

http://www.tgcom24.mediaset.it/cronaca/province-abolite-solo-sulla-carta-da-nord-a-sud-la-mappa-degli-sprechi_2099090-201502a.shtml

http://www.agoravox.it/Abbiamo-tagliato-le-province-Gli.html

http://lanuovasardegna.gelocal.it/regione/2015/03/08/news/province-la-riforma-e-ferma-gli-sprechi-no-1.11007631

http://www.saturnonotizie.it/news/leggi/81327/Province-abolite-Solo-sulla-carta-da-Nord-a-Sud-la-mappa-degli-sprechi.html