Società Partecipate: costi di gestione e perdite annuali

Da WikiSpesa.
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La forma societaria per eludere i limiti di spesa

L’insieme degli organismi partecipati comprende una serie di soggetti giuridici differenti per assetto proprietario, impiego di risorse pubbliche e attività svolta. Si può trattare di associazioni, fondazioni, consorzi, società; la forma societaria è però la più diffusa. Da qui deriva la necessità, come spiega la Corte dei Conti nel Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica 2012, di sviluppare degli strumenti per controllare la spesa delle società partecipate per contenere la spesa che impiegano, attraverso queste, gli Enti locali.

La Corte dei Conti sottolinea infatti che la forma societaria può diventare uno strumento col quale gli Enti locali eludono i vincoli di spesa che gravano su di essi, come il Patto di stabilità interno.

Esaminando tale realtà, la Corte dei conti ha individuato quasi 5.000 organismi partecipati (su 7.200 enti locali): il 64% di questi organismi è rappresentato da società (3.153), di cui quasi la metà operante nel settore delle local utilities.

Nel 78% dei casi analizzati, le società hanno avuto l’affidamento diretto. Come rileva la Corte dei Conti “dalla notevole estensione dell’affidamento diretto deriva la considerazione di come gli enti locali utilizzino lo strumento societario per porre in essere una forma di gestione che solo formalmente è attribuibile ad un soggetto esterno, ma che sostanzialmente è diretta, considerato il rapporto organico che esiste tra ente affidante e società in house”. [1]

Secondo i dati pubblicati dal Commissario alle revisione della spesa pubblica Carlo Cottarelli [2],la distribuzione delle società partecipate per categorie giuridiche e tipologia di controllo risulta la seguente:


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Una pluralità di enti locali cresciuti a dismisura insieme ai costi di gestione

Le società partecipate, a causa del loro continuo aumento e quindi del crescente peso sui bilanci pubblici, sono state oggetto ricorrente di piani di revisione di spesa di diversi governi che si sono succeduti, ma che non sono stati in grado di quantificarne il numero esatto, che risulta nelle diverse indagini approssimativo.

L'ultimo rapporto aggiornato al 2013 pubblicato dalla Corte dei Conti ha rilevato la presenza di 7.500 partecipate, 50 dallo Stato e 5.258 dagli enti locali, cui si sommano ulteriori 2.214 organismi di varia natura (consorzi, fondazioni, associazioni).


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Si tratta però di una cifra incompleta, dal momento che le modifiche degli assetti societari sono frequenti e non è semplice ricostruire la rete di relazioni fra tali organismi e la pubblica amministrazione.

Evidente è invece il peso in termini economici per lo Stato: “Il movimento finanziario indotto dalle società partecipate dallo Stato, costituito dai pagamenti a qualsiasi titolo erogati dai Ministeri nei loro confronti ammontava a 30,55 miliardi nel 2011, 26,11 miliardi nel 2012 e 25,93 nel 2013; il “peso” delle società strumentali sul bilancio dei Ministeri è stato di 785,9 milioni nel 2011, 844,61 milioni nel 2012 e 574,91 milioni nel 2013″.


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L’impatto sui conti pubblici è rilevante così come la ripercussione sui contribuenti, inoltre il rapporto ha segnalato numerosi casi in cui gli enti operano in assenza di trasparenza e secondo percorsi “complessi ed oscuri”.

Il rapporto della magistratura contabile si conclude quindi con il rinnovato invito alle istituzioni governative a procedere con un riordino degli enti e una revisione di spesa efficace: “appare ineludibile una riorganizzazione che preveda regole chiare e cogenti, forme organizzative omogenee, criteri razionali di partecipazione, imprescindibili ed effettivi controlli da parte degli enti conferenti e dia a questi ultimi la responsabilità dell’effettivo governo degli enti partecipati”.


Bilanci in rosso

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Secondo i dati aggiornati al 2012 pubblicati dal governo ad agosto 2014 sono 1.424 su 5.264 (circa 1 su 4) le società partecipate da enti locali in perdita, ovvero con un Roe ("Return On Equity", l'indice che esprime in percentuale la redditività del capitale proprio) negativo rispetto al capitale investito [3].

Sul sito del commissario alla spending review Carlo Cottarelli è stato pubblicato il documento governativo contente un'analisi finanziaria delle società partecipate dagli enti locali che il commissario ha reso pubblica come «importante stimolo al miglioramento delle attività di queste società».


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Scorrendo il documento pubblicato il 7 agosto su "Il blog del Commissario", è possibile conoscere informazioni patrimoniali ed una serie di indici sull'efficienza delle società partecipate.

I dati sono complessivamente critici e si riscontrano situazioni quasi paradossali: delle 5633 società censite dal Mef di cui sia stato comunicato il numero di addetti, poco meno un quarto – 1303 – dichiara zero dipendenti.


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Secondo uno studio del Cerved [4] in metà delle partecipate in mano ai soli comuni – 5273 - il numero delle cariche di amministrazione è superiore a quello dei dipendenti: in una società partecipata comunale su due ci sarebbero più posizioni dirigenziali che addetti dipendenti.

A livello complessivo il personale dirigente è effettivamente sproporzionato: 26500 persone per 37 mila cariche. Facendo scendere da 8000 a 1000 il numero delle municipalizzate (a tanto ammontano per esempio in Francia) si stima un possibile risparmio di 300 milioni solo infatti dalla riduzione degli stipendi.


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In ultima analisi, la ragione della necessità riconosciuta come urgente di razionalizzare le società partecipate è l'allarmante dissesto finanziario di una parte rilevante di queste.

Almeno 1300 – “una sottostima” secondo lo studio – hanno un fatturato inferiore a 100 mila euro. Il doppio se si considera la soglia di un milione di euro.

Casi di gestione inefficiente sarebbero dovuti essere in parte affrontati con misure previste dal decreto "Sblocca Italia" [5] con incentivi per i comuni a dismettere le proprie quote. Misure che però sono state rimosse dall'ultima versione del decreto legge, non un problema ma un'opportunità secondo il Commissario Cottarelli: “Credo sia meglio intervenire con un provvedimento generale, complessivo, invece di intervenire con qualche misura in un decreto e altre misure in altri decreti". Tutti gli interventi saranno affrontati, ha spiegato il Commissario per revisione della spesa, in “un provvedimento complessivo nella legge di stabilità".


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Settori più vari

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I settori in cui operano le società partecipate sono i più disparati: da attività finanziarie al commercio al dettaglio, dalla gestione di immobili al turismo.

Tra i settori vi sono i più tradizionali delle utilities, quali risorse idriche, energia e illuminazione, ma il campo d'azione sconfina in attività improbabili per le amministrazioni pubbliche come nei casi dei servizi di benessere. In Italia sono effettivamente ventitré le società di bagni termali controllate da enti locali, con situazioni di rilevanti perdite come nei casi di Montecatini, Salsomaggiore e Agnano. [6]

Le attività sono molteplici tanto che il documento di analisi finanziaria delle società partecipate redatto dal governo contiene una sezione dedicata alle "altre attività" contenente a sua volta attività "non classificabili".


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Spending Review

Il Commissario alla revisione delle spesa pubblica Carlo Cottarelli ha individuato una serie di interventi finalizzati alla riduzione del peso delle società partecipate sul bilancio pubblico, necessità divenuta urgente in prossimità della Legge di Stabilità 2014.


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Il piano di razionalizzazione dovrebbe portare le municipalizzate da 8000 a 1000 in3-4 anni. Per il 2015 sarebbero 2000 le società che potrebbero essere già tagliate, con risparmi pari a circa 500 milioni di euro.


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Dismissioni, una scelta politicamente difficile

Complessivamente le società partecipate garantiscono alla politica la distribuzione di 24.432 posizioni pubbliche tra consiglieri e amministratori. A questi vanno aggiunti oltre 23.375 consulenti, indicati dagli amministratori nominati dalla politica, locale o nazionale.

Risulta pertanto difficile da percorrere politicamente un percorso di dismissioni che permetterebbe rilevanti risparmi e la cessione di attività inefficienti o senza pubblica utilità, ma che comprometterebbe tali interessi consolidati.

Come ha osservato il procuratore della Corte dei Conti Tommaso Cottone: “pur avendo preso coscienza del sostanziale fallimento del modello di gestione societario partecipato, le Amministrazioni regionale e locali, incontrano gravissimi problemi a tornare sui propri passi per liberarsi di tali organismi in quanto le massicce assunzioni a suo tempo di disposte hanno creato aspettative occupazionali a regime che, se per un verso non possono essere soddisfatte con “internalizzazioni” contra legem, per altri profili presentano delicatissimi aspetti legati ai livelli occupazionali ed a accordi sindacali. Al depauperamento delle risorse pubbliche, si aggiungono, quindi, tensioni sociali di rilevante entità”.

Gennaio 2016, decreti su partecipate e servizi pubblici locali

Cosa non cambia

Una scelta così difficile per la politica, quella delle dismissioni, che al 2015 la situazione è pressoché inalterata.

A gennaio 2016 il Governo di Matteo Renzi si accinge ad emanare due decreti legislativi, in materia di servizi pubblici locali di interesse generale e di società a partecipazione pubblica, in virtù della delega contenuta nella legge n. 124/2015.

Dalle bozze fatte circolare dal governo si evince che i decreti serviranno ad assicurare il coordinamento fra le varie norme sparse in diverse e numerose leggi e a dare coerenza e razionalità all’intero sistema.

L'enfasi sul potenziale impatto del decreto relativo alle partecipate risulta però inopportuno, soprattutto con riferimento al testo unico in materia di società a partecipazione pubblica.

Il divieto, ad esempio, per le amministrazioni pubbliche di costituire società aventi per oggetto attività di produzione di beni e servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali risale alla legge n. 244/2007 ed il decreto legislativo si limita a reiterarlo.

Una novità riguarda la possibilità, con un semplice decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di derogare all’intera disciplina del decreto legislativo a favore di singole società a partecipazione pubblica.

Non viene introdotta alcuna novità in materia di alienazione delle partecipazioni nelle società in esercizio che non mirano a perseguire finalità istituzionali della pubblica amministrazione, poiché risale alla stessa legge del 2007 l’obbligo di cedere a terzi le partecipazione nelle suddette società, obbligo che è stato inutilmente reiterato di anno in anno sino ad essere postergato al 31.12.2015. L’emanando decreto legislativo si limita ad assegnare ulteriori 18 mesi per individuare le partecipazioni da cadere e per procedere alla loro alienazione.

Il provvedimento lascia impregiudicata la possibilità per le pubbliche amministrazioni di costituire società pubbliche o di detenere partecipazioni in società pubbliche aventi ad oggetto la produzione di un servizio di interesse generale, la progettazione e realizzazione di un’opera pubblica, l’autoproduzione di beni e servizi strumentali all’ente medesimo. Al solo fine di ottimizzare e valorizzare l’utilizzo di beni immobili già presenti nel proprio patrimonio la pubblica amministrazione potrà persino decidere di acquisire partecipazioni in società allo scopo di realizzare un investimento "secondo criteri propri di un qualsiasi operatore nazione in economia di mercato".

Un ulteriore aspetto di continuità con la precedente legislazione riguarda l'incapacità di contenere e risolvere in modo strutturale il problema delle perdite: per obbligare le amministrazioni a procedere ad un piano di razionalizzazione della società partecipata potrebbe essere necessario attendere 4 anni di risultati negativi (purché non si tratti di società che svolga un servizio d’interesse generale perché in questo caso nemmeno 4 anni di perdite potrebbero essere sufficienti) e non è stabilito che le soluzioni siano necessariamente quella della liquidazione e della estinzione., proprio come nella precedente legislazione.

Le società partecipate potranno adesso fallire, secondo le indicazioni contenute nella bozza del decreto legislativo, anche se non esiste alcun divieto di ricostituire una società pubblica che abbia il medesimo oggetto di quella precedentemente dichiarata insolvente. È prevedibile che si diffonda, così, la stessa pratica avvenuta per enti pubblici formalmente falliti o liquidati che di fatto ha solamente cambiato nome.

Sarà, infatti, sufficiente scrivere nello statuto che la società pubblica dovrà perseguire una finalità istituzionale della pubblica amministrazione e si potrà ricominciare da capo.

Anche se la società pubblica insolvente dovesse andare incontro al fallimento l’ente locale partecipante dovrà comunque accantonare ogni anno in un fondo vincolato un importo pari alla perdita di esercizio che la partecipata ha maturato nell’esercizio precedente, cosicché gli effetti negativi della gestione della partecipata si riverbereranno comunque sulle disponibilità di bilancio della pubblica amministrazione.


Cosa cambia

Anche la bozza di testo unico in materia di servizi pubblici di interesse economico generale ha un carattere prevalentemente ricognitivo delle norme già esistenti, ma contiene anche alcune previsioni che rappresentano dei potenziali cambiamenti rilevanti.

Ciò che rimane invariato è che l’amministrazione allorché deciderà di perseguire l’interesse pubblico per mezzo dell’esercizio di un servizio pubblico locale potrà continuare a scegliere indifferentemente di: a) affidare il servizio mediante procedura d’evidenza pubblica; b) affidare il sevizio ad una società mista il cui socio privato sia scelto con procedura d’evidenza pubblica; c) gestire direttamente il servizio mediante affidamento in house; d) gestire il servizio in economia o mediante azienda speciale.

Un cambio di direzione si ha invece con la scelta del legislatore delegato (se confermata - le voci di WikiSpesa sono costantemente aggiornate e aperte a tal fine al contributo degli utenti) di reinserire esplicitamente fra le voci di costo che devono essere integralmente compensate dalla tariffa pagata dagli utenti del servizio pubblico locale di interesse economico la remunerazione del capitale investito dal concessionario.

Ancora più rilevante è l'introduzione dell'obbligo che incombe sull’ente locale di individuare quali fra le attività di interesse generale è necessario svolgere direttamente per mezzo del servizio pubblico in quanto i soggetti presenti nel mercato non se ne sono finora fatti autonomamente carico. Si tratta di un’applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale previsto dal 4 comma dell’articolo 118 della Costituzione, secondo il quale se un’attività di interesse generale è già svolta da soggetti privati essa non deve essere assunta come funzione pubblica da alcuna pubblica amministrazione. La bozza del decreto legislativo, infatti, prevede che: “L’individuazione dei servizi pubblici locali di interesse economico generale è effettuata previa verifica che le attività non siano già fornite e non possano essere fornite da imprese operanti secondo le normali regole di mercato in modo soddisfacente e a condizione coerente con il pubblico interesse…”, cosicché la scelta non deve necessariamente essere quella di attribuire l’obbligo di servizio pubblico su uno o più operatori economici (l’impresa selezionata a seguito di gara pubblica, la società pubblica mista, la medesima amministrazione pubblica che eserciti il servizio in house), ma potrebbe anche essere quella di imporre obblighi di servizio pubblico su tutte le imprese che operano nel mercato o di riconoscere agli utenti dei vantaggi economici e titoli da utilizzare per la fruizione del servizio. La pubblica amministrazione potrà quindi qualificare un’attività in termini di servizio pubblico locale di interesse economico generale, intervenendo direttamente nella gestione del medesimo, solo allorché avrà adeguatamente dimostrato che il servizio non solo non è fornito senza un intervento pubblico ma non potrà in ogni caso essere fornito dal mercato in qualsiasi circostanza. Il conseguente obbligo di adottare un’adeguata motivazione che dia conto della necessità di un intervento pubblico sotto forma di organizzazione di un servizio pubblico economico, se preso sul serio, potrebbe rappresentare un punto di svolta per l’avvio di un sostanzioso arretramento del perimetro d’intervento dello Stato e della pubblica amministrazione più in generale. [7].


Niente taglio al personale, risparmi dagli stipendi dei manager

"Non c'è il rischio di esuberi perché abbiamo in progetto un meccanismo tipo quello delle Province, con il ricollocamento del personale laddove ce ne è bisogno, ciò sia per quanto riguarda le partecipate pubbliche che le Camere di Commercio". [8] (Il riordino delle Camere di commercio prevede la riduzione da 105 a 60, con la possibilità di mantenere attivi enti non accorpati solo su territori con una presenza minima di 75mila imprese [9])


Così il ministro della Pubblica amministrazione, Marianna Madia, ha voluto rassicura circa le indiscrezioni riguardo la razionalizzazione delle società partecipate annunciata dal Governo Renzi.

Una razionalizzazione che non riguarderà una riduzione netta del costo del personale per la pubblica amministrazione ma più probabilmente seguirà il percorso di ricollocamento del personale adottato già nel caso delle Province.

Risparmi sul costo del personale sono invece attesi da misure riguardanti i pensionati e gli stipendi dei dirigenti. I pensionati (sia pubblici che privati) non avranno la possibilità di ricevere incarichi di amministrazione o dirigenza, mentre gli stipendi dei manager saranno limati da nuovi tetti «proporzionati alla qualificazione professionale e all’impegno di lavoro richiesti, nonché alla dimensione dell’impresa sociale». Così anche la parte variabile della remunerazione è previsto venga «commisurata ai risultati di bilancio raggiunti nell’esercizio precedente », con la possibilità di non essere corrisposta «in caso di risultati negativi». [10].

Anas, Coni Servizi, Eur Spa, Invimit: le partecipate escluse dal decreto

Per alcune società partecipate è arrivato un "salvagente", così è stato definito l'esonero previsto di un anno dagli effetti del decreto Madia: Anas spa, Eur spa, Coni Servizi, Invimit e l'Istituto poligrafico dello Stato non verranno subito coinvolte dai provvedimenti previsti dal decreto.

Nell'ultima versione del decreto approvata dalla Ragioneria dello Stato, è stato infatti inserito al decreto P.a. l'Allegato A che esclude le società citate da alcune norme per il primo anno della riforma.

In particolare, Eur spa, Coni Servizi, Invimit, l'Istituto poligrafico dello Stato non rientreranno inizialmente nei paletti per la costituzione delle nuove società (articolo 4) e gli obblighi di dismissioni (articolo 5). Anas, invece, sarà esentata dalle nuove regole previste dall'articolo 4. [11]

Fonti

http://espresso.repubblica.it/inchieste/2014/08/13/news/quella-sprecopoli-delle-partecipate-migliaia-di-societa-per-regalare-stipendi-1.177038

http://www.giornalettismo.com/archives/530713/il-vero-magna-magna-degli-enti-locali/

http://espresso.repubblica.it/attualita/2014/08/13/news/partecipate-mangiatoia-da-cancellare-parla-l-economista-roberto-perotti-1.177029

http://www.mondoeconomia.com/spending-review-si-controllano-i-giganteschi-sprechi-delle-partecipate

http://www.ilquotidianodellapa.it/_contents/news/2014/agosto/1409118768683.html

http://www.dagospia.com/rubrica-3/politica/sprechi-pubblici-guadagno-privato-spuntano-come-funghi-societa-79988.htm

http://www.ilsussidiario.net/News/Milano/2014/7/1/SPRECHI-E-TAGLI-Perche-i-servizi-svolti-dalle-aziende-partecipate-non-li-affidiamo-al-mercato-/511225/

http://video.ilmattino.it/primopiano/partecipate_i_lavoratori_denunciano_gli_sprechi-8089.shtml

http://wikispesa.costodellostato.it/Organismi_partecipati_dagli_enti_territoriali

http://espresso.repubblica.it/ricerca?tags=partecipate

http://www.lettera43.it/politica/tagli-alle-partecipate-il-piano-di-cottarelli_43675137401.htm

http://revisionedellaspesa.gov.it/documenti/Programma_partecipate_locali_master_copy.pdf

http://www.cervedgroup.com/documents/10156/105548/PartecipateComuniItaliani_it.pdf

http://www.repubblica.it/economia/2016/01/14/news/madia_niente_esuberi_nelle_partecipate_della_pa_-131244145/

http://www.leoniblog.it/2016/01/14/societa-partecipate-svolta-o-falsa-partenza-di-rocco-todero/

http://www.repubblica.it/economia/2016/01/04/news/cda_azzerati_e_giro_di_vite_su_stipendi_manager_rivoluzione_partecipate-130583611/

http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2016-01-12/partecipate-allarme-corte-conti-poteri-controllo-063620.shtml?uuid=ACuZvG8B

http://www.publicpolicy.it/riforma-pa-partecipate-55976.html